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农村土地制度改革需坚持社会兜底的基本功能,不宜从物权思考
作者:魅力中国-国内旅游资讯-最新旅游攻略-旅游资讯网  来源:网络整理 创建时间:2017-05-18 18:10

(原标题:农村土地制度改革需坚持社会兜底的基本功能,不宜从物权思考)

深圳是全国房价最高的几个城市之一。前不久,网上关于深圳住房问题的一个报道,说深圳有1041万套房,可容纳2800万人居住。报道显示,深圳市的房子虽多,但是商品房仅为12.4%,而原村民集体经济组织自建、合建房就有33.44万栋,约650万套间。改革开放之初,在这片土地上生活的深圳原居民不过30多万人。

与北京上海相比,深圳户籍人口比例低,深圳市属于“人的城镇化”落后城市,原因就在于,深圳市土地城镇化产生的增值收益并没有变成公共福利。深圳市走到今天,有着其作为改革特区的特殊政策原因。深圳市的住房问题,对全国的土地制度改革产生警示。

住房是当下中国最大的民生问题之一,保障“居有所居”是基本人权,也保持社会公平和提升城市活力的基础。中国有960万平方公里的国土,中国不缺土地,如果让不合理的土地制度憋死中国发展的大好机遇,则太不应该。推进土地制度改革,应当保持清醒。在这个意义上,才能理解中央反复强调的土地制度改革底线。


近年来,我国土地制度改革一直朝着土地财产化的方向推进。《物权法》颁布后,主张改革的人获得新的“法律”武器,要求按照物权原则修改土地制度的声音不绝于耳。这类改革主张,很多已经被现实回应。十七届三中全会决议作出土地承包关系“长久不变”的决定,紧接着中央又推动农村土地承包经营权确权登记办证工作。十八届三中全会决议将“建设城乡统一建设用地”列入全面深化改革任务,随后国土资源部等承担的“三块地”改革试点工作在全国33个县市区启动。无论是农村土地承包经营权物权登记工作,还是“农村宅基地改革、集体经营性建设用地入手和缩小征地范围”的试点工作,都释放土地财产化的改革信号。

要保护农民的财产权,但是在实践中,让土地顺利进入财产制度体系,却是一个需要深入研究的理论问题。最典型的财产权,是指权利主体对财产物拥有排他性和可转让的权利。当下中国的土地财产化改革的直接目标是,赋予农民对于土地明晰的排他权利及其处置土地的自由。承包地、宅基地和集体建设用地方面的改革,具有相似的追求。

目前,国家已经启动《土地管理法》和《土地承包法》修订工作。对这两部与土地相关法律的实施修订,都绕不开《物权法》。比较有趣的是,2003年开始实施的《土地承包法》,已经较高程度地贯彻了物权原则,土地承包关系基本法定化,农户手中的土地承包经营权具备用益物权性质。经过政策界和学者共同努力,在终于实现土地承包经营权物权化之后,我国很快又开启农村土地“三权分置”改革。目前正在加快落实的“三权分置”改革,针对土地承包经营权物权化带来的地权错位配置问题,实属为之前的改革“填坑”。一些曾经极力主张土地承包经营权物权化合理的学者,又开始论证“土地经营权”物权化的必要性。

相对而言,《土地管理法》的公法色彩更浓。推动土地财产化的改革,必须要推动《土地管理法》的修订,以适应《物权法》关于土地的私权保护理念。将《土地管理法》和《土地承包法》的修订工作放在一起比较,可以看到,在缺乏一部关于土地的基本法的情况下,《物权法》似乎扮演“土地法”替代角色。尽管《物权法》在保障民事财产权方面具有较高地位,但土地制度并非单一民法物权法所能涵盖。土地制度改革,在某些方面,为适应市场经济发展,需要在保护私权上做出更完善规定。然而《物权法》却非关于土地的基本法,因为保护土地财产权不能超越我国《宪法》所确立的基本制度原则。

目前正处我国民法典创建之际,关于宪法与民法关系的认识分歧,恐怕会再次出现。这个问题相当重大,关涉我国整个法制体系建设。研究土地制度的宪法秩序,或多或少牵涉这一重大问题。笔者的看法是,中国土地的基本原则在《宪法》已经明确规定,按照物权理念推进的土地制度改革必须保持在宪法原则限度内。中国土地制度的起点是《宪法》规定的生产资料“社会主义公有制”,一切关于土地制度改革的观点和主张,必须要经得起这个基本原则检视才具有合法性。

农村土地制度改革需坚持社会兜底的基本功能,不宜从物权思考

2017年4月5日,江苏省海安县南莫镇唐庄村待发的《农村土地承包经营权证》。 东方IC 图


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